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公务员申论热点:涉协会腐败泛滥 如何杜绝“红顶中介”

发布时间:2016-05-07 11:15:24信息来源:点击:
 
 
 
中国书法家协会近日开除了6名会员,暂停12人的会籍,这18名受清理的会员中有16人为官员、国企负责人或其他有官方背景的人士。这一事件,让“涉协会腐败”防治问题再次进入公众视野。
 
哪些人不宜在协会中兼任或者担任领导职务?对协会运行中滋生的腐败现象如何惩治,如何根治?日前,记者进行了深入采访。
 
 
因职权而获社会组织“帽子”,对这类人该清理了
 
3月10日,陕西省民政厅发布施行《全省性行业协会商会负责人任职管理办法(试行)》,其中第10条明确规定,全省性行业协会商会负责人不设置行政级别,不得由现职和不担任现职但未办理退(离)休手续的公务员兼任。
 
这一可喜的“清理”,与2014年以来该省的整改有关。当年,中央巡视组通报,陕西作为文化艺术大省,有的领导干部热衷于书画联谊活动,存在腐败风险等问题。陕西省委对此作了整改,要求副厅级以上干部全部退出协会。当年,陕西省在社会团体兼任领导职务的887名党政领导干部全部退出,其中,处级领导464名,占总数的52%;厅级领导干部399名,占总数的45%;省级领导干部24名,占总数的3%。
 
“一些官员兼任协会负责人后,作品价格迅速提升,并非其作品短期内提高了艺术价值,而是权力和官位使其增值。”4月25日,西安交通大学廉政研究所副所长李景平告诉记者,在文学艺术领域发生的腐败,本质上与其他腐败行为一样,是“职务+作品”以权谋私的结果。李景平对陕西省的一系列“清理”举措表示赞同,“协会是民间团体,不应官僚化”。
 
中国社科院研究员林跃勤一直关注社会中介组织腐败治理问题。他在接受记者采访时表示,协会与商会都属于社会中介组织,只是协会很多时候是行业主管部门召集的,行政色彩更强一些,商会、书画协会等有很多是自发成立的,自主性强一些。但这些组织如果赋予官员以领导职务,就相当于为其能力进行“背书”,增添了让公众认可的“金字招牌”。
 
在林跃勤看来,官员兼任社会组织负责人导致“劣币驱逐良币”,让一些普通的协会会员丧失了担任负责人的机会。
 
北京科技大学廉政研究中心副主任宋伟认为,协会对官员类会员的清理是可取的,“行业协会在吸收会员的过程中应当认真审核资格,特别是对于公职人员入会有责任进行严格监督,主动清查不符合标准的成员,对于有接受‘雅贿’倾向的会员行为应及时向有关部门进行举报。”
 
“还应更深一步思考:为什么官员喜欢到协会兼职或者担任领导?是因为真有才学,还是因掌握权力才获得‘帽子’的?”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水告诉记者,一些官员喜欢装扮成“儒官”的样子,青睐在文艺界、科技界等领域进行权力勾兑,进而搭建获取腐败利益的新平台。
 
在庄德水看来,还应反思的是:各类协会本应该是相对独立的民间组织,为什么在发展中有的成了权力的俘虏,甚至拿协会的位置、产品作为谄媚官员的工具?“官员有‘雅好’是好事,但应该成为提高自身修养的途径,不该成为‘贴金’的工具。”庄德水建议,处级以上公职人员,即便有特长专长,为避免其社会活动带来不正当利益输送,更应远离文艺场,不应在各类协会商会等社会组织中担任领导职务。
 
“即便是已退休的官员也不应兼任协会负责人,因为其仍可能利用剩余的影响力获得不正当利益。”林跃勤建议,现有的协会商会应清理官员兼任的领导职务,即便是退休后的官员,在退休5年至10年之内也不应兼任。建议各类协会、商会、学会等社会组织也进一步规范负责人的任职资格,不应将其在社会组织中的职务与会员在所在单位的行政级别挂钩。
 
把涉贿赂犯罪等协会成员列入“黑名单”
 
记者调查发现,涉协会类的腐败行为具有一定的普遍性,在地方的一些协会中也频频发生。
 
一些协会负责人以“好处费”“劳务费”等名义直接向相关公职人员行贿。如重庆市九龙坡区某协会,2011年至2012年在两次承接该市某局组团赴台湾考察活动中,获得时任重庆市某局监测预报处处长兼外事办主任何文武的关照,其负责人刘某某先后两次向何文武行贿2.5万元,何文武因犯受贿罪被判处有期徒刑五年零六个月。广东省佛山市顺德区高新技术企业协会及其秘书长刘某斐,因该区原经促局科技发展科科长黄金梁按照协会请求关照指定的企业,使相关企业顺利参评国家级高新技术企业称号并享受税收优惠,于是以协会名义给予黄金梁培训费提成、讲课劳务费等共计47万元。2014年底,该协会、刘某斐、黄金梁均被依法追究刑事责任。
 
对一些公职人员兼任协会负责人而涉嫌腐败犯罪的情况,尽管被告人及其辩护人提出“不构成受贿罪主体”的抗辩理由,司法实践中,因该协会与行政机关关联度强,依然可能以受贿罪被追究刑事责任。如陕西省韩城市环保局法规股原股长兼渭南市环境保护产业协会韩城办事处原负责人史智理,在关照当地7家煤炭企业建设项目环评工作后,收受中间人王某33万元现金。虽然二审时史智理及其辩护人均提出“不具有国家工作人员身份”因而不构成受贿罪,但法院认定他的协会负责人身份因环保局机关委派而产生,且协会办事处财务、人事、具体业务均由韩城市环保局实际管理,应认定其“从事公务,符合受贿犯罪的主体构成要件”。2014年3月,史智理因犯受贿罪被判处有期徒刑八年。
 
“中介协会负责人确实有逃避惩罚的‘外衣’。”林跃勤告诉记者,一段时间以来,协会负责人因不是国家工作人员,其从事一些利益输送的行为一般不易被及时发现。而一些协会因掌握有行政审批的前期资格选拔等职权,其负责人直接收受好处费、回扣、培训费提成等,还有的协会负责人甚至利用协会权威,为会员单位向官员行贿搭桥。“建议对此类人员犯罪行为以非国家工作人员受贿罪依法严厉追究。”林跃勤说。
 
李景平也赞成对此类腐败犯罪行为严厉追责,“如果是在职国家工作人员兼任,可以直接追究其受贿罪等刑事责任;如果是民办协会的负责人,在追究刑事责任的同时,也要追究其民事、行政责任,首先解除其职务,同时规定其不得再从事类似职业。”
 
宋伟认为,应当进一步加大对协会相关人员腐败行为追究刑事责任的力度,无论是行贿、受贿,还是介绍贿赂,都应按照刑法规定从重从严打击。从行业协会发展角度,可以制定“黑名单”制度,对那些有违纪违法的协会从业人员予以“从业禁止”的处罚。
 
“类似的腐败行为往往根源于协会中存在与行政部门关系紧密的‘红顶中介’现象,还是需要按照中办、国务院的要求尽快实现协会与行政部门的脱钩。”宋伟说。
 
加快“脱钩”杜绝“红顶中介”现象
 
3月底,宁夏回族自治区出台《行业协会商会与行政机关脱钩实施方案》,要求在行业协会商会兼职的公务员于2016年12月31日前辞去兼任职务;在行业协会商会任职的在职公务员,脱钩后自愿选择去留。自2018年起,取消全区性行业协会商会的财政直接拨款。
 
前不久,河南省也开始全面清理“红顶中介”,该省出台的《行业协会与行政机关脱钩总体方案》规定,主管单位不得推荐、安排在职和退(离)休公务员到行业协会商会任职、兼职,领导干部退(离)休后三年内不得到行业协会商会兼职。在行业协会商会任职、兼职的公务员,必须辞去所任职务或辞去公职。
 
记者了解到,目前在全国范围内,各级民政部门正在积极推进行业协会、商会与行政机关“脱钩”工作。这是贯彻落实2015年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》(以下简称《方案》)的结果。截至2015年6月,我国行业协会商会数量近7万个,且每年以10%到15%的速度增长。为促进其健康发展,2015年下半年全国性行业协会商会脱钩试点工作开始试点范围;2016年总结经验、扩大试点范围;2017年更大范围试点,完善相应的体制机制后全面推开。
 
“脱钩”被专家们视为根除协会类腐败的最有效途径之一。“要让政府的归政府、社会的归社会。让社会团体脱离行政领域,不要成为政府权力的延伸或附庸。”庄德水认为,实现社会组织人、财、物独立,真正能代表行业的利益、具有公信力之后,反而能成为监督政府和官员的反腐败的有生力量。
 
“‘脱钩’,是把权力关进制度笼子的重要举措,对于治理‘协会’类腐败具有积极作用。”宋伟建议各地方、各有关部门根据《方案》制定实施细则,保证脱钩落实到位,特别是在财务管理和人事管理等重点领域要有具体的脱钩办法。同时建立配套制度,加强主管部门对协会的监管,加大对“红顶中介”腐败的打击力度,让行业协会在“脱钩”改革中成为廉洁高地,在市场经济发展中发挥更重要的作用。
 
李景平也表示,“脱钩”是治理腐败的一个重要举措,有釜底抽薪、斩断根源的效果,“同时,对协会也要加强监管,敦促其自律。”
 
林跃勤建议社会组织负责人的选择更加民主化,面向市场、服务大众。“一些社会组织的工作人员是公务员编制,这就很难脱离官办性质。”他建议在“脱钩”改革中,对此类协会组织不再鼓励,提高注册门槛,对达不到要求的协会予以撤销。
 
“建议实行属地化管理,不要依据协会所属的主管部门级别,或者负责人的行政级别来决定监管部门。”林跃勤举例说,如某协会即便是全国性的,却位于某市某区某街道,那么就应由该街道所属的工商、税务、文化监管部门等实施监管。希望尽快出台全国性的法律,对监管权限予以明确。
 
廉政风险防控不能存“真空”
 
内蒙古自治区满洲里市政府曾批准在工商部门注册成立由遇某、白某等出资10万元组成的“满洲里市国际货物运输代理协会”,该协会获国税局批准代征增值税,其所收税费的一定比例作为手续费返还该协会,成为其经费。然而,这笔经费却演变为该市国税局的“小金库”,被时任该局副局长的韩某从中贪污180万元。当时,协会负责人只知道韩某动用资金的理由是“国税局要买设备”。2015年2月,韩某因犯受贿罪、贪污罪被两罪并罚,判处有期徒刑十四年。
 
类似此案的协会对财务权失控的案例,具有一定普遍性。“协会的经费、会费的管理风险很大,其廉政风险防控在一些小的协会中几乎是‘真空’。”林跃勤分析说,协会的注册、登记、年检、报送活动,基本上是程序性的监督,对财务收支的审计、监管更具实质性意义。但实践中,因为一些协会规模太小、固定经费太少,考虑到其有挂靠的政府部门,财税、民政、监察部门往往对其疏于监督。
 
“协会也要注重自身廉政制度建设,加强自律,做好廉政风险防控工作。重点要抓好协会的理事、常务理事,会长、副会长、秘书长等对大额捐赠款项的收支情况的监督。对会费、经费等,也要按照协会的章程、财经纪律严格管理。”李景平表示,协会内部也应加强党风廉政工作,遵守党的纪律,防控廉政风险。
 
“协会的经费收支情况应该透明化。”林跃勤认为,从会员入会、协会负责人选举罢免,到重大活动的决策等,都应进一步民主化、法治化。庄德水建议,行业协会要建立“退出机制”,对于违规违纪、不合格的会员应即时清理,严重的则应考虑禁止其从事类似业务。
 
“行业协会的民主程序建设,必须建立在行业协会与行业机关脱钩的基础上。”宋伟认为,协会在保持独立自主性的同时,应及时健全内控体系,财务管理应当接受主管部门的监督和审计,杜绝“小金库”的出现。同时,行业协会的运行情况应定期公开、公示,主动接受社会各界的动态监督。
 
采访中,多位学者认为,对协会商会等社会组织的管理还应从国家立法的层面进一步规范,希望尽快制定社会组织登记管理法、行业协会商会法等专门法。
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